作者：吳健 南京卓遠資產(chan)管理有限公司總經(jing)理

　　來源：南京卓遠資產(chan)管理有限公司

　　近日國務院發布《改革國有資本授(shou)權經(jing)營體製方案》（以下簡稱“方案”），這是繼2015年中共中央、國務院發布《關於深化國有企業改革的指(zhi)導意(yi)見》《關於改革和完善國有資產(chan)管理體製的若幹意(yi)見》後，對完善國有資產(chan)管理體製的一個重要實施(shi)性(xing)方案，也是構建國資改革“1+N”體係的重要構成(cheng)部分。

　　一、方案對國資國企改革的指(zhi)導意(yi)義

　　《關於深化國有企業改革的指(zhi)導意(yi)見》中，對完善國有資產(chan)管理體製提出了四點要求(qiu)，一是以管資本為主推進國有資產(chan)監管機(ji)構職(zhi)能轉(zhuan)變(bian)。實現以管企業為主向以管資產(chan)為主的轉(zhuan)變(bian)；二是以管資本為主改革國有資本授(shou)權經(jing)營體製；三是以管資本為主推動國有資本合理流動優(you)化配置；四是以管資本為主推進經(jing)營型國有資產(chan)集中統一監管。《關於改革和完善國有資產(chan)管理體製的若幹意(yi)見》中，提出了推進國有資產(chan)監管機(ji)構職(zhi)能轉(zhuan)變(bian)，改革國有資本授(shou)權經(jing)營體製，提高(gao)國有資本配置和運營效(xiao)率(lv)。本方案是結合了黨的十九大和十九屆二中、三中全會精(jing)神，對上述兩(liang)文件(jian)中的“改革國有資本授(shou)權經(jing)營體製”進行了具體的落實，主要體現在以下幾方麵：

　　1、從分類管理到一企一策

　　在國資發研究(jiu)[2015]170號《關於國有企業功能界定與分類的指(zhi)導意(yi)見》中，提出根據(ju)主營業務和核心業務範圍，將國有企業界定為商(shang)業類和公益類，並要求(qiu)進行分類推進改革、分類促進發展、分類實施(shi)監管和分類定責考核。在本方案中，立足於分類管理，深化為“按(an)照功能定位、治理能力、管理水平(ping)等(deng)企業發展實際情(qing)況，一企一策地對國有企業分類授(shou)權，做到權責對等(deng)、動態調整。 ”這是國企管理向精(jing)細(xi)化又(you)邁出了一步，同時也是國有資本授(shou)權經(jing)營改革的一個基本原則和要求(qiu)。

　　2、實行清單(dan)管理、動態管理

　　方案提出，“製定並嚴格(ge)執行監管權力清單(dan)和責任(ren)清單(dan)，取消、下放、授(shou)權一批(pi)工作事項，監管效(xiao)能有效(xiao)提升，國有資產(chan)管理體製不斷完善”，“清單(dan)以外(wai)事項由企業依法自(zi)主決(jue)策，清單(dan)以內事項要大幅減少審(shen)批(pi)或事前備案”，並且要“定期(qi)評(ping)估效(xiao)果，采取擴大、調整或收(shou)回等(deng)措(cuo)施(shi)動態調整。”從中可以看出，實行清單(dan)管理和動態調整可使國資監管和資本授(shou)權經(jing)營更具有靈(ling)活性(xing)和彈性(xing)，避(bi)免(mian)一抓就死，一放就亂，最終目的是提升監管效(xiao)能，做到不越位、不缺位、不錯位。

　　3、明確國資監管層級(ji)、深度與邊界

　　在監管層級(ji)和深度上，原則上規定將延伸到子企業的管理事項歸位於一級(ji)企業，不幹預企業經(jing)理層和職(zhi)能部門的管理工作。

　　在監管邊界上，對國有資本投(tou)資運營公司，戰(zhan)略規劃和主業管理、選(xuan)人用(yong)人和股權激勵、工資總額和重大財務事項管理等(deng)均進行授(shou)權和放權；對其他商(shang)業類和公益類企業，主要對集團公司層麵實施(shi)監管或依據(ju)股權關係參(can)與公司治理，不幹預集團公司以下各級(ji)企業生產(chan)經(jing)營具體事項。

　　這為發揮一級(ji)企業的管理積極(ji)性(xing)和創造(zao)性(xing)提供(gong)了保障，也將提高(gao)二級(ji)企業的決(jue)策效(xiao)率(lv)和市場反(fan)應速度。

　　4、運用(yong)信(xin)息(xi)化手(shou)段創新國資監管方式

　　在信(xin)息(xi)化和數據(ju)化時代(dai)，很多企業都在推進數字化轉(zhuan)型，方案中提到了國資管理方式也要與時俱進的搭(da)建實時在線(xian)的國資監管平(ping)台，充分運用(yong)信(xin)息(xi)技術，整合包括產(chan)權、投(tou)資和財務等(deng)在內的信(xin)息(xi)係統，搭(da)建連(lian)通出資人代(dai)表機(ji)構與企業的網絡平(ping)台，增(zeng)強監管的針對性(xing)和及(ji)時性(xing)。

　　二、方案對城投(tou)公司轉(zhuan)型中國資體係構建的促進與影響

　　國資布局(ju)與體係的構建，主要基於兩(liang)個文件(jian)：2015年國資發研究(jiu)170號《關於國有企業功能界定與分類的指(zhi)導意(yi)見》，主要意(yi)圖在於分類施(shi)策，在實踐中，各地政(zheng)府(fu)均按(an)照商(shang)業類和公益類的劃分標準對國資國企進行了一輪(lun)調整和重新定位；2018年7月30日，國務院發布《關於推進國有資本投(tou)資、運營公司改革試(shi)點的實施(shi)意(yi)見》，主要意(yi)圖在於實現國有資本所有權與企業經(jing)營權分離，實行國有資本市場化運作。實施(shi)意(yi)見提出國有資本投(tou)資、運營公司試(shi)點工作應分級(ji)組織、分類推進、穩妥開展。地方層麵，試(shi)點工作由各省級(ji)人民(min)政(zheng)府(fu)結合實際情(qing)況組織實施(shi)。

　　在實踐中，不少地方政(zheng)府(fu)結合城投(tou)公司轉(zhuan)型和債(zhai)務化解工作，積極(ji)探索(suo)國資布局(ju)與基本架構，並據(ju)此探索(suo)和創新地方投(tou)融資體係的建設。而當前出台的《改革國有資本授(shou)權經(jing)營體製方案》對當前的國資架構及(ji)以後的設計，都會產(chan)生較大的影響。

　　1、多種國資布局(ju)與建構形式及(ji)考慮因素(su)

　　結合城投(tou)公司轉(zhuan)型和投(tou)融資體係創新，各地形成(cheng)了多種國資體係的建構，其一為：“國資委——國有資本投(tou)資、運營公司——國有實體企業”三層架構，如四川省的“1+N”體係；其二為：“國資委-多個國有資本投(tou)資運營公司-國有專業型企業”，如銀川市的國資體係，構建了以產(chan)業和基礎設施(shi)投(tou)資為主的通聯資本與以控股金融、類金融企業為主的金控集團兩(liang)大國有投(tou)資運營公司，各自(zi)下轄(xia)多個專業型、實體型國企；其三為：“國資委-多個國企集團/國有資本投(tou)資運營公司-國有企業”，如南京、重慶、成(cheng)都等(deng)地的國資布局(ju)。

　　在實踐中，困擾地方政(zheng)府(fu)和國資部門的關鍵(jian)問題在於如何選(xuan)擇(ze)適合自(zi)身的國資架構，頂層設計尤為重要。南京卓遠認為設計適宜的國資頂層架構，應該結合方案中提到的“優(you)化出資人代(dai)表機(ji)構履職(zhi)方式”、“分類開展授(shou)權放權”和“提高(gao)企業行權能力”，從以下幾方麵進行統籌考慮：一是如何安(an)排(pai)有利於出資人代(dai)表機(ji)構履職(zhi)，因為原則上出資人代(dai)表機(ji)構監管到一級(ji)企業，不延伸到一級(ji)以下企業，那麼在采取上文所提的方案一與方案二、三時的監管和授(shou)權方式就將完全不同；二是如何安(an)排(pai)可以形成(cheng)規模效(xiao)應，提高(gao)企業行權能力，要結合地區國資的所處行業、領域、分類、體量，有的地區國有資產(chan)本身體量並不大，我們認為就沒有必(bi)要構建為“國資委-多個國企集團/國有資本投(tou)資運營公司-國有企業”這種模式；三是如何有利於分類開展授(shou)權放權，要考慮地區國企的發展階段、治理能力和經(jing)營水平(ping)。因為方案中對國有資本投(tou)資運營公司和其他商(shang)業、公益類企業的授(shou)權放權的力度和範圍是不同的，因此，對是否(fu)設立國有資本投(tou)資運營公司，是采取方案二還(huai)是方案三，要結合本地區國企群體的實際，進行慎重考慮。

　　2、地方國資實行統一管理應是趨(qu)勢

　　在目前出台的大部分國資國企改革文件(jian)中，都會提到“金融、文化等(deng)國有企業的改革，中央另有規定的依其規定執行”，實際中，金融和文化領域的國有資產(chan)管理往往不在國有資產(chan)監督(du)管理部門；本方案中又(you)提到“國務院授(shou)權國資委、財政(zheng)部及(ji)其他部門、機(ji)構作為出資人代(dai)表機(ji)構”，是否(fu)可以理解為不僅(jin)僅(jin)金融和文化領域的國有資產(chan)，所有國有資產(chan)都存在其他部門、機(ji)構作為出資人代(dai)表機(ji)構的可能？

　　對這一點的理解，如果是從地方城投(tou)公司轉(zhuan)型和改革的角度，我們認為應該盡(jin)量做到對地方的國有資產(chan)進行統一管理。在地方城投(tou)公司的發展史上，就出現過(guo)政(zheng)府(fu)各部門、機(ji)構各自(zi)為戰(zhan)，設立各自(zi)的國有投(tou)融資平(ping)台，初衷是好的，但發展中往往因為資源不足、人才有限、管理水平(ping)低下等(deng)原因，導致運營效(xiao)率(lv)低下、業務高(gao)度重疊、無(wu)序競爭(zheng)頻發，甚至成(cheng)為空殼公司或者僵(jiang)屍(shi)企業，地方政(zheng)府(fu)往往不得不下大力氣進行整頓、合並重組。因此，南京卓遠認為，通過(guo)國有資本授(shou)權經(jing)營體製改革推動城投(tou)公司市場化轉(zhuan)型，賦(fu)予城投(tou)公司真正市場主體身份(fen)，激活其經(jing)營活力，在管理層麵上，應該排(pai)除部門利益，將授(shou)權的源頭進行統一。

　　3、對城投(tou)三層組織結構下的管理機(ji)製的影響

　　在國資三層架構的模式下，地方大部分城投(tou)公司的組織方式也存在三個層級(ji)，即“控股集團-專業子集團-項目公司”，但由於此前國資授(shou)權經(jing)營體製並未明確，各地監管部門都實行寧緊勿鬆(song)的策略，導致控股集團層麵的決(jue)策自(zi)主性(xing)不強，控股集團對專業子集團的責權管理界麵不清，往往出現一二級(ji)之間管控權限不清，二三級(ji)之間的經(jing)營權限不清。在本方案中，一方麵提出將對國企進行分類充分授(shou)權，“將依法應由企業自(zi)主經(jing)營決(jue)策的事項歸位於企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位於一級(ji)企業，原則上不幹預企業經(jing)理層和職(zhi)能部門的管理工作”；另一方麵也提到了企業的行權能力建設，提出“推進管理創新，優(you)化總部職(zhi)能和管理架構。深化企業內部三項製度改革。不斷強化風險防控體係和內控機(ji)製建設”。這將對城投(tou)公司在授(shou)權範圍內的行權能力建設提出了更高(gao)的要求(qiu)，一是控股集團層麵的決(jue)策能力，要建設規範高(gao)效(xiao)的董事會，完善董事會運作機(ji)製，提升董事會履職(zhi)能力；二是控股集團對整個集團組織體係的設計和優(you)化；三是專業子集團層麵專業化能力的建設，要以產(chan)品戰(zhan)略的思維對自(zi)身的主業進行打(da)磨(mo)，使其具有市場競爭(zheng)能力；四是設計突(tu)出效(xiao)率(lv)兼顧公平(ping)的薪(xin)酬(chou)績效(xiao)機(ji)製，深化三項製度改革，實現管理人員能上能下、員工能進能出、收(shou)入能增(zeng)能減。

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